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Processus d’intégration à l’échelle de la ville : Hambourg, Gand et Amadora, bonnes pratiques URBACT

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01 December 2017

La gestion de la crise migratoire de 2015-2016 a mis au premier plan le besoin d’une approche commune européenne en ce qui concerne l’accueil et l’intégration. Depuis des décennies, l’Europe accueille des migrants et des réfugiés, avec plus ou moins de succès, via diverses procédures. Dans la plupart des cas, l’intégration se fait sans aucun plan spécifique ou structures organisationnelles adéquates.

En tant que telles, les municipalités en Europe qui font face au défi de l’intégration ont répondu à la question de l’accueil avec différentes approches et suivant des modèles politiques variés. URBACT a sélectionné quelques exemples d’intégration des migrants et des réfugiés à l’échelle de villes, qui ont récemment été primées « URBACT Good Practice ». Certaines de ces pratiques ont été présentées et discutées lors du Festival URBACT de la ville à Tallinn en octobre 2017, à savoir le cas des villes d’Amadora, Gand et Hambourg.  Cet article est le résultat de la session « migrants et réfugiés » au Festival de la ville, introduite par un aperçu de la gestion de la crise des réfugiés en Europe par K. Tsitselikis, professeur en Droit humanitaire à l’Université de Macédoine, Thessalonique (Grèce).

La crise de l’accueil des migrants : un enjeu européen

La récente crise de l'accueil suit un discours dominant selon lequel les frontières doivent être protégées contre les dénigrements appelés «envahisseurs». Comme l'UE est liée par le droit international des réfugiés, ceux qui ont un motif légitime d'obtenir le statut de réfugié ont le droit de rester. Cependant, étape par étape, certains contournements ont été créés afin de diminuer le nombre d'arrivées et de réduire le nombre de personnes susceptibles de rester. Une inversion fondamentale du cadre fondamental des réfugiés a été faite, à savoir le réexamen de la protection contre le retour dans un « pays non sûr ». La valeur universelle du droit international des réfugiés a commencé à disparaître et à perdre son efficacité aussi longtemps que les réfugiés ont commencé à s'éloigner du territoire européen. En ce sens, toute notion de sécurité des réfugiés à la première ligne de contact avec l'UE est soulignée comme un objectif politique et réglementaire pour l'Europe elle-même, avec un autre objectif émergent, celui de la création des conditions de logement et d’intégration sociale. Quiconque parvient à rester sur le territoire de l'État est confronté à la question de la légalité (les «sans-papiers»), aux conditions de vie et aux perspectives d'intégration (qui s'appliquent tant aux réfugiés légaux qu'aux «sans-papiers»). Les personnes qui n'ont pas de bons papiers sont celles qui ont demandé le statut de réfugié, mais dont la demande a été refusée et celles qui n'ont jamais présenté de demande.

La prévisibilité et la sécurité du droit, tant pour les sociétés d'accueil que pour les réfugiés, ne sont pas déterminées par les politiques et la législation européennes qui, ces dernières années, contribuent à rendre la vie difficile aux nouveaux venus. L'incertitude des voies légales pour passer de la périphérie de l'Europe (Italie et Grèce) vers le centre de l'Europe favorise l'illégalité et le désespoir. Les systèmes de regroupement familial et de réinstallation sont lents, avec des taux d'acceptation différents, sans normes communes de sélection. Après tout, ils sont insuffisants pour couvrir les besoins réels de ceux qui ont le droit de passer de la précarité à un environnement stable. La déclaration commune UE-Turquie de mars 2016 [Commission européenne, Accord UE-Turquie: Questions et Réponses] teste la règle de droit avant et les droits de l'homme dans leur construction européenne. Les demandeurs d'asile emprisonnés dans les îles de la mer Égée orientale (une zone tampon sur le sol de l'UE) devraient être renvoyés dans un pays non sûr, la Turquie. Dans un climat de temporalité et d'incertitude permanentes, les villes de l'Union européenne, qui sont à la pointe de l'accueil, sont appelées à intégrer les réfugiés et les immigrés. Est-ce une mission impossible?

Les villes européennes se mobilisent pour mieux accueillir les nouveaux venus

Les villes sélectionnées comme bonnes pratiques URBACT présentent des variantes du processus d'intégration au niveau de la ville visant à trouver un emplacement approprié pour accueillir les réfugiés dans la ville (Hambourg, Allemagne), combattre les préjugés et les rumeurs d'immigration (Amadora, Portugal) ou dans la fourniture de services publics (Gand Belgique).

Trouver le bon endroit pour l'hébergement des réfugiés collectivement à Hambourg

Au cours du plus haut sommet de l'afflux de réfugiés dans la ville de Hambourg entre 2015 et 2016, les citoyens ont protesté contre la création de grands centres d'accueil inhumains et en faveur d'un logement adéquat pour les nouveaux arrivants.
La municipalité a demandé comment l'attribution des logements pour réfugiés peut être traitée comme un défi collectif et à l'échelle de la ville, dans lequel les citoyens eux-mêmes peuvent prendre leurs responsabilités et contribuer à une solution commune.

En réponse à cela, la municipalité de Hambourg a lancé une collaboration avec l'Université de HafenCity CityScience Lab résultant du projet "Finding Places". Il s'agit d'un laboratoire dans lequel plusieurs parties prenantes interagissent autour d'une table virtuelle avec la carte de la ville pour discuter des espaces publics et de l'allocation potentielle de l'hébergement. "Chaque participant avait des blocs LEGO dans ses mains et ils pouvaient les placer sur une certaine parcelle de terrain, à un endroit précis sur la carte, qui pourraient potentiellement adaptés pour un nouvel abri, et auraient automatiquement des informations sur l'écran concernant cet espace, telles que taille, propriété ou information juridique" (Prof. Ziemer, présentation Tallinn 2017).

Les gens ont parlé d'espaces vides, inutilisés ou sous-utilisés connus dans leur expérience quotidienne de la ville. Cette approche était cruciale pour recueillir des informations cachées et améliorer la transparence du processus décisionnel. Selon le professeur Ziemer, chef de projet, il a encouragé les participants à réfléchir à l'emplacement de façon créative, par exemple, à parler d'espaces publics en termes d'opportunités plutôt que de restrictions. Dans les ateliers Finding places, environ 400 personnes ont participé, et sur les 161 zones proposées, 44 se sont révélées adaptées pour de nouveaux logements. Le professeur Ziemer reconnaît que malgré le prétraitement des données, le sujet reste difficile pour les participants non experts, et c'est l'une des raisons pour lesquelles ce projet s'adressait principalement aux résidents germanophones. Cependant, ce processus a également rendu transparentes les procédures administratives et les décisions, contribuant ainsi à « l'alphabétisation politique » de la citoyenneté générale, tout en réduisant les soupçons et en favorisant l'acceptation dans la ville des réfugiés.

Démystifier les préjugés et non-dit envers les nouveaux venus à Amadora

L'approche de la ville d'Amadora est différente. L'intégration est abordée par des mesures douces visant à démystifier les préjugés et les stéréotypes non exprimés envers les nouveaux venus. Inspirée par la campagne anti-rumeurs de Barcelone, la municipalité d'Amadora s'est engagée politiquement à lancer une campagne « Ne pas nourrir la rumeur ».

A Amadora, la communauté immigrée compte pour environ 10% des 175.000 habitants, avec 41 nationalités différentes. Des enquêtes menées par des chercheurs (Centro de Investigación e Intervenção Social / Instituto Universitário de Lisboa) ont dressé la liste des préjugés à l'égard des immigrés qui affectaient négativement la capacité d'intégration scolaire, la recherche d'emplois et l'accès à un logement adéquat.

Par un effet boule de neige, des organisations locales, municipalités, écoles et associations culturelles se sont réunies pour établir un réseau anti-rumeurs : la portée du réseau est de sensibiliser les citoyens aux effets néfastes des rumeurs, via des ateliers, des événements publics collectifs, diverses initiatives. Des agents anti-rumeurs ont été formés ad hoc pour promouvoir ce projet dans tous les environnements de la vie quotidienne des citoyens d’Amadora. Les campagnes ont impliqué environ 75 organisations et ont touché environ 2500 personnes, et c'est maintenant une approche bien établie que la ville s'est engagée à soutenir.

Un accès plus facile à la prestation de services pour les réfugiés à Gand

L'expérience de Gand offre, à nouveau, une autre vision de l'intégration via la mise en place d'une architecture de prestation de services associant les travailleurs des administrations publiques et des bénévoles.

Lors de l'afflux massif de réfugiés en Belgique en 2014-2015, Gand a organisé un groupe de travail sur les réfugiés (Refugee Taskforce) dans le but de faciliter l'accès des demandeurs d'asile et des réfugiés aux droits sociaux. Dans la pratique, ce groupe de travail est en place pour coordonner la coopération entre les services municipaux, le service public pour le bien-être social, les ONG locales et les bénévoles. Les domaines d'action sont divisés en trois groupes de travail: 1. abri, 2. intégration, 3. bénévoles et sensibilisation du public.

L'approche est de commencer l'intégration dès le premier jour en coordonnant toutes les actions nécessaires pour garantir les besoins de base en matière de logement, santé, éducation et accès aux activités culturelles et de loisirs: à partir du jour où les demandeurs d'asile arrivent dans la ville de Gand avec des organisations compétentes, tout en permettant aux bénévoles de l'organisation et aux citoyens de connaître les nouveaux venus. "Comme 60% d'entre eux sont reconnus comme réfugiés, il n'est pas nécessaire d'attendre que la décision pour leur demande d'asile soit prise" argumente Kathleen Van De Kerckhove, Coordinatrice des réfugiés. De plus, les réfugiés ne sont pas traités comme des bénéficiaires passifs de soutien puisqu'ils s'engagent eux-mêmes dans les activités du groupe de travail en tant que bénévoles ou experts dans certains domaines en fonction de leurs compétences. En effet, le succès de ce projet est d'avoir créé une structure collaborative et efficace. Tous les services sont façonnés et dotés d'une philosophie de collaboration et de solidarité où le volontariat et les initiatives citoyennes sont fondamentaux pour l'intégration.

« Aujourd'hui, cette approche proactive de l'intégration n'est plus considérée comme exceptionnelle. À la suite de cela, dans notre ville, nous avons maintenant plus de bénévoles qui travaillent dans des groupes locaux. En Belgique, il y a d'autres villes engagées dans des projets similaires, mais le discours public reste que les gens ne veulent pas plus de réfugiés, ils en ont assez, et c'est un aspect délicat à aborder », affirme Neelke Vernaillen, de la municipalité de Gand.

Ces trois courts exemples montrent les réponses variées au niveau local dans le processus d'intégration, qui démontrent ses limites surtout dans la situation politique fragmentée en Europe. Comme le montre le commentaire de la représentante de Gand, même dans les histoires positives, les défis de l'intégration ont préséance sur les localités.

Les Bonnes Pratiques des villes ne doivent pas être considérées comme des cas uniques et isolés. Leurs expériences demandent à être exploitées pour apprendre des réussites et des pièges, au-delà de l'échelle locale. La mise en réseau entre les villes et le lobbying pour l'intégration, au-delà des frontières nationales, sont essentiels pour remplir les principes démocratiques en Europe et respecter le droit international pour les droits de l'homme. De nombreuses initiatives au niveau de l'UE telles que le partenariat de l'Agenda urbain sur l’inclusion des migrants et des réfugiés, aident les villes à établir des liens, à apprendre et à améliorer les réglementations de l'UE en matière d'intégration des migrants et des réfugiés. En tant qu'URBACT, nous soutenons et encourageons les villes à postuler à un réseau de transfert (Transfer Network) pour contribuer à ce défi.

Par Laura Colini & Konstantinos Tsitselikis