You are here

Uus linnaplaneerimine – kestev innovatsioon või ajutine illusioon…? [I OSA]

Edited on

23 April 2019

Suur Majanduskriis (majandusteadlased räägivad kriisist suurte tähtedega) lõi uue olukorra: majanduslikud ja rahalised muutused revideerisid ka senist lähenemist linnapoliitikale. Halvenevas finantsolukorras varisesid traditsioonilised linnatoimimise mehhanismid kokku: paljud linnauuendusprojektid peatati, kulusid sotsiaalteenustele piirati, mitmed erasektori investeeringud lükati edasi.

Kriis algas küll finantssektoris, kuid laienes kiirelt poliitilisse sfääri. Ilmnesid traditsioonilise linnapoliitika puudused: turutõrked riikides, kus avaliku sektori poliitika oli seni nõrk, ning riikides, kus avaliku sektori poliitika oli seni pigem tugev, tulid ilmsiks avaliku sektori tõrked (ebaefektiivsus, senise avaliku poliitika suunad jne).

2000. aastate lõpuks kujunes vajadus uue avaliku poliitika ja linnaplaneerimise lähenemiste järele – senised meetodid ei olnud enam piisavad, ka kodanikud nõudsid muutusi, olles ise valmis nende nimel tegutsema.

Uue linnapoliitika ja –planeerimise näited ja praktikad

Esimene nähtav muutus linnapoliitikas oli konkreetsete avalike teenuste pakkumine riikides, kus viimase aastakümnete kasinuspoliitika oli olnud märkimisväärne.

„Väga jõuline kohaliku omavalitsuse eelarve piiramine oli viinud põhimõtteliste muutusteni, kuidas avalikke teenuseid pakuti. Paljudes eluvaldkondades juurdus nüüd koosloome printsiip, näiteks parkide majandamisel või ka raamatukogude pidamisel. Isegi kui paljude teenuste osutamine on määratletud seadusega, on koosloome protsessi juurutamine neid teenuseid muutnud.“

Owain Jones, Londoni (UK) Lambethi linnaosa volinik

„Paljude teenuste puhul võtab linn nüüd võimaldaja ja koordineerija positsiooni. Näiteks sotsiaal- ja haridusteenuste pakkumisel astus linn troonilt maha, olles nüüd pigem huvirühma rollis, organiseerija ja kvaliteedi kontrollja.“

Serena Foracchia, Reggio Emilia (IT) aselinnapea

Selline uus lähenemisviis on tavaliseks muutunud paljudes EL riikides, laienedes ka linnaplaneerimisele. Senine ülalt-alla ainult avaliku sektori poolt korraldatud planeerimine oli ka väga kulukas. Hakati otsima efektiivsemaid ja ka odavamaid planeerimise viise. Just avaliku ruumi puudutavates planeerimisotsustes muutus nüüd oluliseks tavaliste inimeste kaasamine.

„Uues olukorras oli kasutuseta alade taaselustamiseks vähem raha. Et sellistesse piirkondadesse uut elu tuua, püütakse luua head sidemed ja suhtlemine kohapealsete organisatsioonidega. Nendega koos on lihtsam naabruskonna tugevused kaardistada ning hoonete funktsionaalsus läbi arutada. Uus seadus lubab nüüd sellistel ühendustel isegi rakenduseta hooneid hõivata ja neisse ajutist kasutust luua.“

Serena Foracchia, Reggio Emilia (IT) aselinnapea

„Ühe haigla lammutamise järel lubas poliitiline otsus tekkinud vaba ruumi kujundada vastavalt avalikkuse nägemusele. Ala lähistel elavatele kodanikele saadeti üleskutse pakkuda oma lahendusi, kuidas seda ruumi kasutada. Kodanike huvi oli suur. Lõpuks moodustati 7-liikmeline töörühm, kes koostas kohalike huvigruppide ja 200+ kodanikuga koostöös plaani. Initsiatiivgrupi baasil tekkis ettevõte, kelle vastutada oli kogukonnaplaani rakendamine ja valmiva pargi edasine hooldamine. Protsess oli kiirem, odavam ja palju esinduslikum võrreldes sellega, kui linnavolikogu oleks selle ise läbi viinud.“

Anne de Feijter, Amersfoort (NL)

Uutes tingimustes muutus linnaplaneerimine paindlikumaks ning avatumaks ebatavalistele ideedele ja kohalike kavatsustele.

„Linna üleminekuvööndis suures segakasutusega (tööstus, elamud, kontorid) ja valdavalt eraomandis olevas kvartalis hüljatakse tööstushooneid. Selle asemel, et teha avalik sektori initsiatiivil uus üldplaneering, hakkas linn eraomanikega läbirääkimisi pidama. Eesmärk on kuue kuu jooksul leppida kokku üldplaneeringu koostamiseks vajalikud lähtetingimused ja põhimõtted. Seejärel peaksid omanikud uue üldplaneeringu tegemisel võtma initsiatiivi – linna ülesanne on omanike koostööd korraldada ja soodustada. Võib öelda, et linn eksperimenteerib siin planeerimisprotsessi ümberpööramisega, astudes protsessi vahendaja rolli“

Valérie van der Velde, Isabel Verhaen, Antwerp (BE)

„Briti planeerimisseadus reformiti. Kogukonnarühmadele anti õigus ise oma naabruskonda planeerida. Ühe võimaliku arengustsenaariumne kerkis esile ökopargi ja ökoloogilise mitmekesisuse külastuskeskuse visioon. Sotsiaalettevõtte viis läbi pargi esialgse teostatavuse uuringu. Praegu koostatakse naabruskonna taastuvenergia tasuvusplaani ideega tagada sissetuleku voog, millest rahastataks järk-järgulist pargi arendustegevust.“

Conor Moloney, London (UK)

Nii mõnegi linna administratsioone on sarnaselt planeerimisprotseduuridele radikaalselt muudetud, et uue olukorraga paremini toime tulla.

„2012. aastal alustati uue avaliku teenistuja töökultuuri juurutamisega. Ametnikele tutvustati nö vabapidamise avaliku teenistuja kontseptsiooni (vihje vabapidamise kanadele!): ametnikelt oodatakse, et nad läheksid välja ja teeksid aktiivselt kohaliku kogukonna huvigruppidega koostööd. Samuti reorganiseeriti linnavalitsuse struktuuri – erinevate osakondade arvu viidi 35lt 20le – organisatsioon kujundati ümber selliselt, et rohkem tehtaks horisontaalset koostööd.“

Anne de Feijter, Amersfoort, NL

„Itaalias on avaliku sektori juhtidele välja töötatud koolitusprogrammid: kuidas töötada võrgustikega, kuidas kujundada protsesse, kuidas hallata erinevaid huvigruppe, kuidas leida ja rakendada uusi ressursikombinatsioone. Ametnikud vajavad uut kogemusepõhisest oskusest kõrgemat kompetentsi, et olla avatumad.“

Germana di Falco, IT

Muutuste põhisõnum on vähesem reguleerimine ja detsentraliseerimine.

„Reeglid peavad asju lihtsustama – kui ei, siis tuleks mõelda nende muutmisele, peatamisele või kaotamisele!“

Anne de Feijter, Amersfoort, NL

Ka aktiivsemad kodanikud ise näevad üha rohkem vaeva selle nimel, et neil oleks suurem linna arengut suunav mõju.

„Kreeka kriisi üks vähestest headest poliitilistest tagajärgedest on kodanike kasvav proaktiivsus: inimesed organiseeruvad ja nõuavad sõna neid puudutavatel teemadel. Näiteks hõivasid tudengid Ateenas pargi, et takistada sinna planeeritud parkimisplatsi ehitust. Nüüd haldab seda ala asumi kogukonnarühm, kasutades parki kogukonna kultuuriürituste ruumina. Lisaks on kreeklased muutnud ka eelistusi hääletamisel: pärast 25 aastat konservatiivset juhtimist suuremates Kreeka linnades on nüüd võimul vasakpoolsemad linnapead uute tegevuskavadega.“

Nicholas Karachalis, Vollos (GR)

„Ka Poolas on inimesed aktiivsemad. Põhjus ei ole majanduskriisis, sest linnaruumi taaselustamiseks on olnud piisavalt rahastusvõimalusi – peamised toetused on saadud EL meetmetest. Kuid rahakasutus ei ole olnud alati efektiivne: peamiselt on saadud rahaga  renoveeritud avalikku ruumi ja tehtud fassaaditöid, linnapiirkondade taaselustamiseks sellest ei piisa. Kodanikud on viimase viie aastaga muutunud aktiivsemaks. Esmalt tullakse kokku, sest ollakse vastu mingile linna otsusele, millesse neid pole kaasatud. Need opositsioonirühmad on järk-järgult muutunud professionaalsemaks ja organiseeritumaks. See kõik hakkab ka muutma põhimõtteid, kuidas Euroopa Fondidest saadud toetusi kasutatakse.“

Aldo Vargas-Tetmajer, Poznan (PO)

Uue avaliku poliitika ja planeerimise kujunemine

Oluline tunnistada, et uus linnapoliitika ja planeerimine ei haara kõiki EL riike ühtmoodi. Palju sõltub majanduskriisi ilmingutest konkreetses kohas, aga ka kultuurilistest ja võimusuhete eripäradest. Üldjoontes võib eristada uue linnapoliitika vormi:

  1. Keskvalitsuse algatatud kohalikud poliitikad. Enamus Euroopa riikides detsentraliseeriti ja delegeeriti paralleelselt kasinuspoliitika juurutamisega mitmed ülesanded, eriti sotsiaalhoolekande vallas, kohalikele omavalitsustele. Et kohalikul tasandil innovaatilisi tulemusi saavutada, on keskvalitsus mõnes riigis sisse viinud teisigi muutusi, mis on kohalikule tasandile kohalike vahendite majandamisel ja planeerimisel andnud suurema otsustamis- ja tegutsemisruumi ning rohkem vabadust avalike teenuste organiseerimisel.
  2. Kohalikud poliitikud juurutavad innovatiivseid poliitikaid ja planeerimismeetmeid. Paljudes linnades nagu Barcelona, Madriid, Pariis, Ateena, Thessaloniki, Napoli on just uued linnapead olnud muutuste algatajad. Nende poliitiline tahe on olnud muuta ühiskond jätkusuutlikumaks, võrdsemaks, rohujuure tasandit, kodanikke ja MTÜ-sid kaasavaks.
  3. Kodanike ja MTÜ-de alt-üles algatatud uus avalik poliitika. Mõnes riigis, kus kesk- ja kohalikul valitsusel puudub uute avalike poliitikate kujundamise huvi, saavad muutused tulla vaid kohalikelt inimestelt endilt ja kolmanda sektori organisatsioonidelt. Siin on ka kultuurilised eripärad olulised. Näiteks on Itaalia on traditsiooniliselt olnud riik, kus eraõiguslikult MTÜde tasemel ja vabatahtliku tööna tekivad uued võrgustiklahendused ja luuakse sünergiat (Germana di Falco). Kodanike algatatud poliitikauuendused on muutunud tavaliseks ka Poolas. Teisalt on riike, kus kodanikuliikumiste arvestamine poliitikas ei ole veel enesestmõistetav ja läbimurre on veel ees.

Uue poliitika kujunemist suunavad tingimused

Ehkki pööre poliitika kujundamises ja planeerimises tuli ootamatult ja majanduskriisi reaktsioonina, ei ole sugugi selge, kas tegemist on püsivama muutusega linnapoliitikas või ajutise eufooriaga.

Ametnike ja planeerijate mõttemalli sisuline reformimine on üks põhieeldusi uue linnaplaneerimise kestmiseks. Mõnes riigis ja linnas tegutsetakse selle suunas küllaltki organiseeritult, nt kompetentsikoolitused (Amersfoort), avaliku sektori juhtkonna koolitused (Itaalia linnad).

„Eri osakondade kolleegid, tulles kokku, et mingit probleemi integreeritult lahendada, tajuvad endal lasuvat vastutust ellu kutsuda tegelikke muutusi.“

Ann Hyde, Glasgow (UK)

Reggio Emilias kaasati kogu linna juhatus ja eri poliitikavaldkondi koordineerivad osakonnad  (haridus, linnamajandus, kaasamine, migratsioon jm), et arutleda võimaluste üle, mida uus tühjade hoonete ajutist kasutust lubav seadus pakkus (Serena Foracchia).

Teine põhieeldus on koolitada tavalisi inimesi, et nad oskaksid uutele võimalustele reageerida ja nende kaasamisest oleks kasu.

„Küsimus on, kas ühiskonnal on alati võimekus otsustusprotsessis osaleda. Leviv kommertsialiseerimine ja tarbimismentaliteet mõjutab ka inimeste mõtteid kohalikust elust. Oluline on, et inimeste kaasamõtlemine lisaks just uut ühist väärtust. Nende huvide avaldumiseks peab enne inimestega tööd tegema.“

Jim Sims, Buckinghamshire (UK)

„Saksa suurlinnades nagu Berliin ja Leipzig on linnaelanikud osalusplaneerimise teemal hästi haritud. See loob hea eelduse konsultatiivse protsessi õnnestumiseks. Väiksemates kohtades on olukord teine ja mõnikord on keeruline lasta inimestel endil otsustada, mida nad tahavad.“

Stephan Westermann, Berlin, Magdeburg (GE)

Uusi linnapoliitikaid ja planeerimismeetmeid tuleb analüüsida. Kuna need on uued lähenemised, tuleb jälgida, et need teeniksid avalikku huvi.

„Absoluutselt selge peab olema, et majanduslikud aspektid ei domineeri, vaid esiplaanil on ikkagi ühised huvid. Näiteks tuleb jälgida, et uued regulatsioonid ja korrad tagavad ligipääsu kõigile. Eraldi tähelapanu peab olema selleke, et ka tõrjutud ühiskonnagrupid saaksid tuge, et ka nende osalemise võimalus muutuks reaalseks. Lisaks on oluline mõista, et ka kõige innovatiivsematel kohalikel omavalitsustel on põhiteenused ja avalikud ülesanded, mis endiselt vajavad avalikku kontrolli ja mida ei tohiks delegeerida.“

Anne de Feijter, Amersfoort

Uue avaliku poliitika olulisus ja tulevik

Suure majanduskriisi järgne uus avalik poliitika ja planeerimine on olnud olulised kohaliku demokraatia tugevdaja. Kohalik demokraatia on Euroopa kontekstis seda olulisem, mida enam on vaja tegeleda erinevate kriisidega: keskkond, sisseränne, terrorism, Brexit, avaliku sektori võlg, kasvav ebavõrdsus jne. Uute meetmetega saab tagada inimeste parema kaasatuse avalike poliitikate kujundamisesse odavamalt kui iganenud standardpoliitikaga.

Samas ei ole uue avaliku poliitika ja planeerimise tulevik helge. Majanduse taas tõusule pöördumine võib tähendada ka tagasipööret turule orienteerituse osas. Selged sammud on vajalikud, et uus linnapoliitika (kaasamispõhimõtted, koosloome, kogukondade jõustamine jms) jääks püsima.  Siin võiks kandvat rolli mängida ka Euroopa Liit, mis saaks saavutatud väärtuseid linnapoliitikas läbi konkurentsi-, keskkonna-, sotsiaalse sidususe ja teiste poliitikavaldkondade toetada.

Artikli järg: Uus avalik poliitika ja planeerimine – URBACTi programmi roll.

Originaalartikkel: https://www.blog.urbact.eu/2019/01/new-urban-planning-part-1/

Viited:

Ramsden, P – Tosics, I, 2017: Urban regeneration before and after the crisis. A capitalisation report for the URBACT programme. (Unpublished.)

Tosics, I, 2018a: Creating temporary space for experimentation about future activities. 27 March 2018
http://urbact.eu/creating-temporary-space-experimentation-about-future-activities

Tosics, I. 2018b: Lessons To Be Learnt From The Economic Crisis. In: Second Chance Thematic Paper No 3: Involving Urban Actors in the Reactivation of Vacant Buildings. 29 July 2018
http://urbact.eu/sites/default/files/media/2ndchance_paper_n.3_involvement_of_urban_actors_tosics.pdf

Tosics, I. 2017: Densification beyond the city centre: urban transformation against sprawl. 19 January 2017.
http://urbact.eu/densification-beyond-city-centre-urban-transformation-against-sprawl

URBACT Re-making the city webtool, developed by Francois Jegou, Nils Schaeffler, Maarten van Tuilj and Iván Tosics, 2018
http://remakingthecity.urbact.eu/index.php

van Tuilj, M, 2016: Transforming planning in the urban fringe – expert-opinion. URBACT
http://urbact.eu/transforming-planning-urban-fringe-expert-opinion