Μητροπολιτικές περιοχές κατά τη διάρκεια της πανδημίας Covid-19

Αυτό το άρθρο διερευνά τον τρόπο με τον οποίο η αντιμετώπιση σε διαφορετικά επίπεδα διακυβέρνησης κατά την έξαρση της πανδημίας Covid-19 ενισχύουν την ανάγκη για -χωρικά ολοκληρωμένες- προσεγγίσεις όσον αφορά τη βιώσιμη αστική ανάπτυξη. Κατ 'αρχάς, έχουμε μία γενική εικόνα για τη διακυβέρνηση της μητροπολιτικής περιοχής στην Ευρώπη, προτού εξετάσουμε το παράδειγμα της Βαρκελώνης και τις πρόσφατες εμπειρίες τους κατά τη διάρκεια του lockdown. Τέλος, εξετάζουμε μερικά από τα πιθανά μακροπρόθεσμα διλήμματα αστικής ανάπτυξης που αντιμετωπίζουν οι μητροπολιτικές περιοχές και τις πιθανές αντιδράσεις τους.

Στο άρθρο οι όροι «Μητροπολιτικές Περιοχές» και «Λειτουργικές Αστικές Περιοχές» χρησιμοποιούνται αδιακρίτως, αν και οι πρώτες αναφέρονται συνήθως σε αστικές περιοχές γύρω από μεγαλύτερες πόλεις. Ένα από τα ερωτήματα που τίθενται στο άρθρο είναι: πώς μπορούν  οι εμπειρίες που αποκτήθηκαν σε μητροπολιτικές περιοχές να χρησιμοποιηθούν σε Λειτουργικές Αστικές Περιοχές γύρω από μικρότερες πόλεις;

Κατανόηση της μητροπολιτικής διακυβέρνησης

Η πανδημία έφτασε ξαφνικά και, σε ολόκληρη την ΕΕ, η λήψη αποφάσεων για τα πιο σημαντικά θέματα σχετικά με την υγεία, την οικονομική και δημόσια ασφάλεια συγκεντρώθηκε σε εθνικό επίπεδο. Οι τοπικές κυβερνήσεις αντιμετώπισαν μία δυσμενής «επίπτωση ψαλίδας»: ενώ οι κοινωνικές και οικονομικές προκλήσεις τους αυξήθηκαν θεαματικά, η ικανότητά τους να ενεργούν ανεξάρτητα και τα έσοδά τους μειώθηκαν απότομα.

Οι τοπικές κυβερνήσεις έπρεπε επίσης να αντιμετωπίσουν μεγάλες προκλήσεις συντονισμού τόσο σε τομεακό όσο και σε χωρικό επίπεδο. Οι τρόποι αντιμετώπισης έπρεπε να αποφύγουν αρνητικές τομεακές εξωτερικότητες - ιδιαίτερα όσον αφορά τις υφιστάμενες περιβαλλοντικές, οικονομικές και κοινωνικές κρίσεις. Έπρεπε επίσης να αντανακλούν την πραγματικότητα ότι οι πολίτες οργανώνουν τη ζωή τους πέρα από τα διοικητικά όρια και ότι οι αποφάσεις σε έναν δήμο επηρεάζουν όλους τους γείτονές του.

Όλες αυτές οι προκλήσεις αναδεικνύουν τη σημασία του συντονισμού της λειτουργικής αστικής περιοχής μεταξύ των δήμων - όπως αναγνωρίζεται στο Νέο Χάρτη της Λειψίας. Πώς φαίνεται λοιπόν η μητροπολιτική διακυβέρνηση στην Ευρώπη;

Σύμφωνα με μια έρευνα του ΟΟΣΑ το 2014 για 263 μητροπολιτικές περιοχές με πάνω από 500 χιλιάδες κατοίκους, περισσότερα από τα δύο τρίτα έχουν κάποιο είδος φορέα διακυβέρνησης που είναι επίσημα υπεύθυνος για το συντονισμό των πολιτικών. Σε πάνω από τις μισές από αυτές τις περιπτώσεις, η διακυβέρνηση βασίζεται σε άτυπο / ήπιο συντονισμό. Συγκριτικά, το 24% επωφελείται από μια διαδημοτική αρχή, το 16% έχει υπερ-δημοτική αρχή και μόνο το 8% είναι επίσημες «μητροπολιτικές πόλεις».

Οι μητροπολιτικές περιοχές στις χώρες του ΟΟΣΑ μπορούν επομένως να ταξινομηθούν σε τρεις, κατά προσέγγιση ίσες, κατηγορίες: α) ισχυρός συντονισμός από διαδημοτικές ή υπερ-δημοτικές αρχές ή μητροπολιτικές πόλεις β) αδύναμος, άτυπος / ήπιος συντονισμός και γ) χωρίς κανένα συντονισμό.

Η εμπειρία της μητροπολιτικής περιοχής της Βαρκελώνης κατά τη διάρκεια του lockdown

Τί συνέβη λοιπόν κατά τη διάρκεια του lockdown στην περίπτωση της Μητροπολιτικής Περιοχής της Βαρκελώνης , ενός καθιερωμένου μοντέλου μητροπολιτικής συνεργασίας - όπως παρουσιάστηκε κατά τη διάρκεια του πιο πρόσφατου URBACT City Lab. Η Μητροπολιτική περιοχή της Βαρκελώνης καλύπτει 36 δήμους με συνολικά 3,2 εκατομμύρια κατοίκους. Ενώ ο πληθυσμός της Βαρκελώνης είναι 1,6 εκατομμύρια, η «πραγματική λειτουργική αστική περιοχή» υπερβαίνει τα 4 εκατομμύρια άτομα.

Ο Xavier Tiana Casablancas, επικεφαλής των Διεθνών Σχέσεων στη Μητροπολιτική Περιοχή της Βαρκελώνης , εξήγησε πρόσφατα - κατά τη διάρκεια ενός διαδικτυακού σεμιναρίου με τίτλο "Οι Πόλεις στην Πρώτη Γραμμή" (Cities on the frontline) του δικτύου Resilient Cities Network - ότι η χρήση των δημόσιων μεταφορών μειώθηκε δραματικά κατά τη διάρκεια της πανδημίας: κατά τη διάρκεια του lockdown κάτω του 10% και ήταν ακόμη μόνο στο 50% της κανονικής χρήσης έως τα τέλη Ιουλίου. Συνολικά, η Μητροπολιτική Περιοχή της Βαρκελώνης έπρεπε να αντιμετωπίσει μία περικοπή στον προϋπολογισμό της τάξης 15-20% το 2020.

Ακόμα κι αν επωφεληθεί από ένα ισχυρό μητροπολιτικό σύστημα διακυβέρνησης με έναν ισχυρό οργανισμό, η Μητροπολιτική Περιοχή της Βαρκελώνης ήταν εντελώς απροετοίμαστη για αυτήν την κρίση. Μετά από μερικές εβδομάδες, ωστόσο, η μητροπολιτική συνεργασία αποδείχθηκε πολύ χρήσιμη σε όλους τους τομείς αρμοδιότητας της Μητροπολιτικής Περιοχής της Βαρκελώνης.

• Δημόσιος χώρος: αποφασίστηκε από κοινού η υγιεινή, το κλείσιμο και το άνοιγμα πάρκων.

• Απόβλητα: υπήρξε μια συνολική μείωση των αποβλήτων στην πόλη της Βαρκελώνης (παρά την αύξηση των νοσοκομειακών αποβλήτων κατά 300%), αλλά μια αύξηση των αποβλήτων στις γύρω κατοικημένες περιοχές - επομένως η υπηρεσία διαχείρισης αποβλήτων έπρεπε να τροποποιηθεί σε μητροπολιτικό επίπεδο.

• Η υγειονομική περίθαλψη είναι μια περιφερειακή (Καταλονική) αρμοδιότητα, αν και υπήρξε κάποια επανεθνικοποίηση της διαχείρισης της υγειονομικής περίθαλψης.

Παρ 'όλα αυτά, η ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των δημάρχων ήταν πολύ σημαντική ακόμη και σε αυτόν τον τομέα.

Οι σημαντικότερες παρεμβάσεις έγιναν στην κινητικότητα. Μετά από πολλά προσωρινά μέτρα, το Μητροπολιτικό Συμβούλιο (που αποτελείται από 90 μητροπολιτικούς συμβούλους, συμπεριλαμβανομένων των 36 δημάρχων και πρόσθετων συμβούλων ανάλογα με το δημογραφικό βάρος των δήμων) ενέκρινε τον Ιούνιο μια νέα στρατηγική μητροπολιτικής κινητικότητας, με τέσσερα κύρια θέματα:

• Περισσότερα ποδήλατα και πεζοί, 70 χλμ από νέες διαδρομές με ποδήλατο
• Βελτίωση των δημόσιων μεταφορών, αποκατάσταση της εμπιστοσύνης του κοινού
• Νέα κινητικότητα στο εργασιακό περιβάλλον
• Δημιουργία μητροπολιτικής ζώνης με χαμηλές εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα για καθαρό αέρα.

Όσον αφορά τη Ζώνη Χαμηλών Εκπομπών Διοξειδίου του Ανθρακα της Βαρκελώνης, το σύστημα άρχισε να λειτουργεί την 1η Ιανουαρίου, αλλά η επιβολή προστίμων, η οποία είχε προγραμματιστεί για την 1η Απριλίου, ανεστάλη λόγω της πανδημίας του κορονοϊού, επιτρέποντας στους πολίτες να οδηγούν σε ιατρικά κέντρα. Τον Ιούλιο, αποφασίστηκε ότι τα πρόστιμα αρχίζουν στις 15 Σεπτεμβρίου.

Στα συμπεράσματά του σχετικά με τη μητροπολιτική εμπειρία της Βαρκελώνης, ο Xavier Tiana Casablancas υποστήριξε για περισσότερη μητροπολιτική ηγεσία, ιδίως στον τομέα της υγείας, της δημόσιας ασφάλειας και της εκπαίδευσης, οι οποίες δεν είναι μητροπολιτικές αρμοδιότητες, αλλά θα χρειαστούν περισσότερο συντονισμό σε αυτό το επίπεδο.

Είναι σημαντικό να τονιστεί ότι οι συντονισμένες μητροπολιτικές αντιδράσεις δεν εμπόδισαν μικρότερους δήμους εντός της μητροπολιτικής περιοχής να αναπτύξουν τις δικές τους ταχείες αντιδράσεις. Για παράδειγμα, οι κάτοικοι της Βιλαντέκανς (Viladecans) αντέδρασαν πολύ γρήγορα και ενέκριναν ένα σχέδιο αντιμετώπισης του Covid-19, προσαρμόζοντας με ευελιξία το έργο που είχαν ήδη κάνει για ένα σχέδιο για το 2030. Αυτό το σχέδιο επικεντρώθηκε σε πολύ τοπικά ζητήματα, όπως η εκπαίδευση, η οργάνωση της τοπικής αγοράς, οι υπηρεσίες ηλεκτρονικής παραγγελίας , τα προγράμματα κατάρτισης και κανάλια επικοινωνίας - επομένως, υπήρχε σαφής διαφορά στα θέματα σε σύγκριση με τις παρεμβάσεις της Μητροπολιτικής Περιοχής της Βαρκελώνης.

Εμπειρίες σε άλλους τύπους μητροπολιτικών περιοχών

Απαιτείται περισσότερη έρευνα για την πλήρη χαρτογράφηση των εμπειριών άλλων μητροπολιτικών περιοχών της ΕΕ. Ωστόσο, ανεπίσημα, φαίνεται ότι οι εμπειρίες άλλων Λειτουργικών Αστικών Περιοχών με ισχυρό μητροπολιτικό συντονισμό δεν διαφέρουν πολύ από αυτές της Βαρκελώνης. Παραδείγματα απαντήσεων μητροπολιτικών περιοχών που συλλέχθηκαν από τη Eurocities επισημαίνουν πολλές τέτοιες παρεμβάσεις.

Οι παρεμβάσεις επικεντρώνονται λογικά σε τομείς όπου το μητροπολιτικό επίπεδο έχει αρμοδιότητα, όπως οι μεταφορές, συμπεριλαμβανομένων πρωτοβουλιών για την υποστήριξη των δημόσιων μεταφορών και της χρήσης ποδηλάτων, όπως αυτές που παρατηρούνται στις μητροπολιτικές περιοχές της Λιλ, της Μπολόνια, του Μπορντό και της Νίκαιας. Υπήρξαν επίσης αποδείξεις μητροπολιτικού συντονισμού σε οικονομικά θέματα όπως αυτά της Γκρενόμπλ και σε θέματα στέγασης και κοινωνικής φύσης, όπως αυτά στις Βρυξέλλες, τη Νάντη και την Κωνσταντινούπολη.

Δυστυχώς, πολύ λιγότερα είναι γνωστά για τις Λειτουργικές Αστικές Περιοχές με αδύναμο ή καθόλου μητροπολιτικό συντονισμό, καθώς αυτές οι περιοχές είναι επίσης πιο αδύναμες στην επικοινωνία για τέτοια θέματα. Ωστόσο, υπάρχουν ορισμένα ανεπίσημα στοιχεία που δείχνουν ότι τα υπάρχοντα προβλήματα και οι συγκρούσεις μεταξύ των οικισμών έχουν οξυνθεί κατά τη διάρκεια του lockdown σε περιοχές χωρίς μητροπολιτικό συντονισμό, για παράδειγμα, σχετικά με κανόνες που αφορούν στη χρήση δημόσιων χώρων.

Ήταν ένα σχετικά συχνό φαινόμενο σε δήμους γύρω από μεγάλες πόλεις όπου οι χώροι αναψυχής έκλεισαν για να αποφευχθεί η εξάπλωση του ιού από κατοίκους της πόλης που εισέρχονται στα διοικητικά τους όρια. Ακόμη και ο συντονισμός των δημόσιων μεταφορών και της συλλογής αποβλήτων θα μπορούσε να είναι ένα πρόβλημα απουσία ισχυρής μητροπολιτικής διακυβέρνησης σε όλους τους δήμους. Ειδικά προβλήματα ήταν αναπόφευκτα ακόμη και σε καλά ανεπτυγμένες πρακτικές διασυνοριακής συνεργασίας που αναγκάστηκαν ξαφνικά να σταματήσουν λόγω του κλεισίματος των εθνικών συνόρων.

Θα θέλαμε να ακούσουμε περισσότερα παραδείγματα τόσο θετικών όσο και προκλητικών εμπειριών συντονισμού Λειτουργικών Αστικών Περιοχών κατά τη διάρκεια του lockdown. Μοιραστείτε τις ιστορίες σας μαζί μας γράφοντας mailto:e.thorpe@urbact.eu

Μακροπρόθεσμα διλήμματα αστικής ανάπτυξης και πιθανές απαντήσεις

Προς το παρόν, οι μακροπρόθεσμες συνέπειες της πανδημίας δεν είναι ακόμη σαφείς. Υπάρχουν ενδείξεις, ωστόσο, ότι - εκτός από τα οικονομικά και κοινωνικά προβλήματα - μπορεί να προκύψει ένα νέο κύμα προαστικοποίησης εάν οι άνθρωποι ενδιαφέρονται όλο και περισσότερο να μετακινηθούν σε προάστια, αποφεύγοντας να ζουν στις πιο πυκνοκατοικημένες αστικές περιοχές.

Εάν η υπο-αστικοποίηση καθίσταται αναπόφευκτη, η εισαγωγή αποτελεσματικού μητροπολιτικού συντονισμού θα είναι κρίσιμη. Τα πιο σημαντικά καθήκοντα σε μητροπολιτικό επίπεδο θα περιλαμβάνουν τη διασφάλιση των νέων συνθηκών για την προστασία της υγείας, την αντιμετώπιση των αρνητικών επιπτώσεων στην κλιματική αλλαγή (που σχετίζεται με αυξημένη κινητικότητα, ατομική θέρμανση και εξάπλωση οικονομικών δραστηριοτήτων) και την αντιμετώπιση των αναγκών στέγασης (ειδικά όσον αφορά την προσιτή και κοινωνική στέγαση). Επιπλέον, η μη διαχειριζόμενη επέκταση πρέπει να αποφεύγεται με συντονισμένο σχεδιασμό μητροπολιτικών περιοχών.

Το URBACT έχει διερευνήσει πολλά παραδείγματα για το πώς μπορεί να δημιουργηθεί περισσότερη συνεργασία σε μητροπολιτικό επίπεδο - δείτε το πλαίσιο πληροφοριών σχετικά με τα  δίκτυα URBACT II παρακάτω. Η τελευταία γενιά των Δικτύων Σχεδιασμού Δράσης του URBACT γνωστά ως APN (Action Planning Networks) συνεχίζει να διερευνά θέματα επιτυχούς συντονισμού Λειτουργικών Αστικών Περιοχών και ανυπομονούμε να παρακολουθήσουμε τα αποτελέσματά τους.

Για παράδειγμα, η Μητροπολιτική Περιοχή της Βαρκελώνης είναι επικεφαλής του Δικτύου Σχεδιασμού Δράσης RiConnect που στοχεύει να επανεξετάσει, να μεταμορφώσει και να ενσωματώσει υποδομές κινητικότητας σε μητροπολιτικό επίπεδο προκειμένου να επανασυνδέσει ανθρώπους, γειτονιές, πόλεις και φυσικούς χώρους. Περιλαμβάνει επτά άλλες μεγάλες μητροπολιτικές περιοχές της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένης της περίπτωσης του μεγαλύτερου έργου μεταφορών στην Ευρώπη.

Το Δίκτυο Σχεδιασμού Δράσης του URBACT Urb-En Pact ασχολείται με τη μητροπολιτική συνεργασία γύρω από το φιλόδοξο στόχο να καταστεί περιοχή μηδενικής  καθαρής κατανάλωσης ενέργειας (Net Zero Energy) το αργότερο έως το 2050. Αυτό το σημαντικό θέμα διερευνάται από εννέα πόλεις-εταίρους και οργανισμούς που θέλουν να ενώσουν όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη της κυκλικής οικονομίας και γύρω από τη μητροπολιτική περιοχή, ειδικά οι καταναλωτές που περιλαμβάνονται στον ενεργειακό βρόχο.

Συμπέρασμα

Οι εμπειρίες των μητροπολιτικών περιοχών κατά τη διάρκεια της πανδημίας έχουν δείξει σαφώς ότι, ενώ η ίδια η υγειονομική περίθαλψη είναι σπάνια οργανωμένη σε επίπεδο Λειτουργικών Αστικών Περιοχών, η ανθεκτικότητα των αστικών περιοχών στην πρόσφατη κρίση υγείας επηρεάστηκε σε μεγάλο βαθμό από τη δύναμη και την αποτελεσματικότητα του μητροπολιτικού συντονισμού. Η ισχυρή μητροπολιτική διακυβέρνηση μπόρεσε να υποστηρίξει αποτελεσματικές απαντήσεις, ιδίως όσον αφορά τη χρήση του δημόσιου χώρου και την αναδιοργάνωση της κινητικότητας και άλλων δημόσιων υπηρεσιών.

Η σημασία της διακυβέρνησης της Λειτουργικής Αστικής Περιοχής γίνεται ακόμη πιο εμφανής όταν συζητάμε τις πιθανές μακροπρόθεσμες οικονομικές, κοινωνικές και αστικές συνέπειες της πανδημίας. Υπάρχουν ήδη σημάδια νέων κυμάτων προαστικοποίησης γύρω από μεγάλες πόλεις. Είναι πρωταρχικής σημασίας για τους στόχους της βιώσιμης αστικής ανάπτυξης, η τελική χωρική εξάπλωση της αστικής διαβίωσης να διαχειρίζεται και να συντονίζεται αποτελεσματικά σε όλες τις Λειτουργικές Αστικές Περιοχές προκειμένου να αποφευχθούν οι χειρότερες συνέπειες της αστικής εξάπλωσης. Από αυτήν την άποψη, αρκετά δίκτυα του URBACT έχουν ήδη και θα συνεχίσουν να παρέχουν πολύ χρήσιμες πληροφορίες για το πώς μπορούν να υποστηριχθούν τέτοιες ρυθμίσεις διακυβέρνησης.

Αρκετά δίκτυα του URBACT II ανέπτυξαν μαθήματα και γνώσεις σχετικά με θέματα διακυβέρνησης, σχεδιασμού και κινητικότητας σε μητροπολιτικές περιοχές:

Το δίκτυο  Joining Forces ανέλυσε διαφορετικές οργανωτικές μορφές δημόσιων λειτουργιών σε Λειτουργικές Αστικές Περιοχές, συγκρίνοντας την πιο συχνή προσέγγιση σαφώς κατανεμημένων αρμοδιοτήτων μεταξύ επιπέδων, με την προσέγγιση που ακολουθήθηκε σε ορισμένα κράτη μέλη (π.χ. στο Ηνωμένο Βασίλειο) όπου έχουν δημιουργηθεί αρκετοί οργανισμοί για τη διαχείριση διαφορετικών λειτουργιών, το καθένα με τα δικά του διοικητικά όρια. Το πρώτο είναι πιο συστηματικό, αλλά μπορεί επίσης να είναι πιο αργό να προσαρμοστεί στις μεταβαλλόμενες ανάγκες.

Το δίκτυο Nodus ασχολήθηκε με τις χωρικές πτυχές της αντιμετώπισης των υποβαθμισμένων γειτονιών. Ένα από τα κύρια μηνύματά του ήταν η σημασία της διακυβέρνησης των Λειτουργικών Αστικών Περιοχών για τη διασφάλιση της ισόρροπης λειτουργίας των παρεμβάσεων, αποφεύγοντας αρνητικές χωρικές εξωτερικές δράσεις αναγέννησης.

Το δίκτυο NeT-TOPIC επικεντρώθηκε στην κατάσταση των περιφερειακών δήμων εντός των μητροπολιτικών περιοχών και πρότεινε ότι αυτοί οι δήμοι πρέπει να βρουν τις συγκεκριμένες λειτουργίες τους στην ευρύτερη μητροπολιτική περιοχή, καθιστώντας την με αυτόν τον τρόπο πιο πολυλειτουργική.

Το Δίκτυο UseAct - Αστικές βιώσιμες περιβαλλοντικές δράσεις - επικεντρώθηκε στην επαναχρησιμοποίηση εσωτερικών αστικών περιοχών για την προστασία της κενής γης. Μεταξύ των βασικών ζητημάτων ήταν η διαχείριση της αστικής ανάπτυξης σε μητροπολιτικές περιοχές, η συζήτηση των εργαλείων σχεδιασμού και διαχείρισης, καθώς και τα οργανωτικά μοντέλα που το υποστηρίζουν, όπως συμπράξεις δημόσιου-ιδιωτικού τομέα (Public-Private Partnerships), ποιότητα παρεμβάσεων, προληπτική συμμετοχή και επίσης προσαρμοστική επαναχρησιμοποίηση.

Το δίκτυο Lumasec - Διαχείριση χρήσης γης για βιώσιμες ευρωπαϊκές πόλεις - πρότεινε ότι οι πόλεις πρέπει να παραμείνουν όσο το δυνατόν πιο συμπαγείς αποφεύγοντας την επέκταση - για την οποία πρέπει κυρίως να χρησιμοποιηθούν εργαλεία διακυβέρνησης με βάση: χαρτογράφηση δομών. προσδιορισμό της ανάγκης για εργαλεία χρήσης γης · συμμετοχή ενδιαφερομένων μερών · και ανάπτυξη στρατηγικής. Στη συνέχεια, μπορούν να ακολουθηθούν μεμονωμένα έργα, με βάση τον προσδιορισμό ολοκληρωμένων χρηματοοικονομικών εργαλείων.

Το EnterHub - ανέπτυξε καινοτόμα εργαλεία σχεδιασμού που βελτιώνουν τον αστικό σχεδιασμό και τις πολιτικές της πόλης για να επιτύχουν μια βιώσιμη αστική και χωρική ανάπτυξη μέσω της ενίσχυσης και της διεύρυνσης των σιδηροδρομικών συστημάτων, ιδίως με την εκμετάλλευση των οικονομικών, πολιτιστικών και κοινωνικών επαγωγών των σιδηροδρομικών κόμβων περιφερειακής σημασίας